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当前位置:社科研究 - 特色研究 - 开放型区域中心和国际化城市研究

国家中心城市建设的内在要求

www.cdsk.org.cn  发布时间:2016-09-14  来源:成都日报  浏览 875 次  〖打印本稿〗  〖关闭

本期看点
贯彻市委十二届七次全会精神①绿色发展

 
 
 

9月11日,成都市委十二届七次全会召开,全会强调,要保护和优化城市生态,建设美丽中国典范城市。要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,以国家生态文明先行示范区建设为统揽,深入实施生态文明建设2025规划和美丽成都行动,加快建设美丽中国典范城市……要加快构建绿色低碳的产业体系、生活体系,持续增加生态产品的有效供给,加强生态修复和环境治理,让成都的天更蓝、地更绿、水更清。

会议还通过了《中共成都市委关于推进绿色发展建设美丽中国典范城市的实施意见》。《意见》提出,到2020年,成都生态环境质量将明显改善,城市生态承载力不断增强,群众绿色发展获得感持续提升,资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展,努力打造碧水蓝天、森林环绕、绿草成茵、绿色出行、宜业宜居的美丽中国典范城市。

当前,成都正着力建设国家中心城市、世界文化名城和国际化大都市。推进绿色发展,推动工业文明与生态文明良性互动、融合发展,既是特大中心城市转型发展的基本方向,也是成都建设国家中心城市的内在要求。本期《理论周刊》约请主持过四川天府新区总体规划和成渝城市群发展规划的知名专家学者围绕全会精神,对成都推进绿色发展的重大意义和具体路径进行全面而深入的阐述。
 
 

 

国家中心城市建设的内在要求

 
 
 
随着城镇居民富裕程度提高,尤其是中产阶级总量大幅增加,生活需求将更加多样化,所消耗的资源能源也越来越多。这些变化预示着中国在未来城市发展进程中资源环境压力将进一步加大。十八大提出生态文明发展理念,同时提出美丽中国的建设目标,当前城市发展应当把握政策窗口期,以生态文明建设为契机,建立以人为本、生态优先的发展模式与城乡规划价值体系。

国家中心城市的绿色发展模式如何构建

李晓江 张娟 徐辉

推进规划协同 发挥规划对资源环境的管控作用

问题:我国行政部门众多,各部门在制定规划时不断强化自身职能,土地、环境、城乡规划、国民经济计划等涉及空间与资源管理的部门规划之间缺乏协调,存在政策空间不一致、管理平台不一致、技术标准不一致、规划期限不一致等问题,难以发挥规划在空间布局、项目选址、生态保护、环境容量优化、开发强度控制等发展与保护方面的切实管控作用。20世纪90年代末开始的战略环境影响评价以及当前的规划项目环评,基本上是作为发改委项目立项“走程序”,没有达到环保优先的目的。

策略:空间规划体系的规定和管理应具有连贯性与一致性;环境评估的反馈意见应该充分在各部门规划和项目选择与否决中得到落实;环境问题涉及的利益相关者的意见应该在规划体系中得到充分体现。应当建立跨部门、跨行政单元的空间规划与管制协同机制,平衡城市与乡村居民点发展,产业发展和生态环境保护的不同方式,制定空间上、开发时序上协同一致的规划蓝图,实现目标一致、政令一致和整体约束的规划管理。对于城镇密集区、海岸带、流域、生态敏感地区等特殊空间,应当采取更加严格规划管控措施。国土、规划、环保等部门应合理确立未来城市群的规模和布局,划定生态保护红线与城镇增长边界,保护自然生态环境、保障居民健康。

优化资源流管理

促进空间优化和理性增长

问题:30年城镇化付出的资源环境代价过大。建设用地粗放扩张与低效闲置情况仍较普遍,缺水与高耗水情况并存,建筑能耗偏高,城镇节能减排压力巨大,城镇化发展的资源利用效率不高。2001年到2010年,全国城市建成区面积和建设用地面积年均增长分别为5.97%和6.04%,而城镇人口年均增长仅有3.78%。国有建设用地出让规模由2001年的1787平方公里升至2010年的4326平方公里,增加1.42倍。全国人均城乡建设用地已从2000年的152.8平方米/人快速攀升至2010年的175.5平方米/人。一方面,地方政府通过出租使用权获得土地出让金收入,这既是城市建设的主要资金来源,也是城市开展大规模空间扩张的主要动因;另一方面,依赖土地进行融资,而过度融资导致政府债务风险不断增大。

策略:应当参照城市新陈代谢理论管理好资源流与能源流,统筹提升城市资源利用率,促进资源消耗最小化,资源使用最小化的原则应作为城市群扩张以及新城建设选址的衡量标准;建立资源利用框架,以便更好地监测将会造成空置或资源极大浪费的明显投机性建设行为,并及时采取阻止措施;更加关注城市形态、密度与功能布局对资源循环利用的影响,将流动性要素纳入城市规划与设计的各个环节;增强城市环境资本管理,将资源流与材料流纳入城市空间规划整合考虑。

建立有效管控机制

保护自然环境、生态系统与生物多样性

问题:我国南北地跨多个气候带,东西地跨多个地势区,各城市资源条件不同、灾害气候条件各异,地形地貌有平原、丘陵、高山区别,城市具有不同山水、物种、植被和景观特征。但是,在城镇开发建设时往往忽视上述差异和特色,不尊重自然山水的保护和利用,挖山、填海、占湖,导致生态系统破坏。缺乏跨行政区的生态补偿机制和生态、环境管制政策与执行机制,从而无法实现行政主体间的协作,共同承担建设良好生态体系的责任。没有形成统一的资源定价与资源利用激励机制,无法采用交易、置换、补偿等方式从区域层面解决生态功能保育与发展诉求之间的矛盾。例如,北京为山区居民提供的水源涵养生态补偿标准是相邻河北省的10倍。由于各城市之间缺乏统筹和协同,区域性和流域性污染加剧,例如京津冀地区的空气污染和长江中下游地区的水污染。

策略:树立敬畏自然、尊重自然的理念,将自然元素融入城镇空间布局,处理好自然环境和人工建设的关系。应当根据生态安全格局与生态功能要求,鼓励城市群与城市采用分散组团的布局模式;根据城市的资源与周边山水环境特征,鼓励采用低冲击开发模式,立足自然本底进行空间布局和环境基础设施建设,因地制宜确定排水体制、尾水排放方案、初期雨水污染控制措施等。应当跟踪污染产出量,尤其是对建设阶段的资源使用(能源、水、水泥、土地、生态系统)和污染排放进行管控。在国家和省的层面建立管控和引导双向推进机制,统筹区域发展布局、资源利用和环境治理;推进跨行政区污染共同治理的责任分工,在区域与城市两个尺度分层落实环境保护目标。

重视气候变化影响

提高城市应对极端气候与自然灾害的能力

问题:气候变化带来的极端气候影响对城市的威胁日趋明显,城镇密集地区无序延绵扩张导致热岛效应、弱风效应突出,加剧了极端气候及环境事件对城市的影响。根据IPCC 2013年6月7日发布的第五次评估报告,我国地处的东亚地区已进入暖湿时期,未来在夏季将具有更多的热浪且持续时间长,将有频率更高的强降雨事件发生。城市发展与规模的扩张忽视自然生态条件,造成生态系统破坏,洪水内涝,灾害频发,热岛效应加剧,对居民健康产生严重负面影响。2010年住建部组织开展的全国范围内351个城市的调研工作显示,2008—2010年,全国62%的城市发生过内涝事件,内涝发生3次以上的城市达137个。

策略:城市在应对自然灾害能力建设和应对全球气候变化方面应更具主动性和战略性,应当主动从城市水系统、能源供应、市政基础设施、交通系统、生态环境、工业生产、居民健康等诸多方面评估和极端气候、自然灾害的影响。特大城市、城镇密集地区应统筹各方力量,建立应对全球气候变化的应急资金、预案与技术导则;从城市、农业和生态三个领域识别出应对气候变化的优先级与任务;在城市层面建立起应对极端气候和自然灾害的应急预案和措施,实现城镇化的健康发展。

改革财税体制

抑制大拆大建和工业用地低效利用

问题:城市发展与建设存在盲目性,中国式“大拆大建”导致中国的城市建筑寿命特别短,造成能源、资源大量浪费,同时也产生大量难以处理的建筑垃圾。部分原因是建筑质量问题,更重要的是政府财政体制与发展模式的问题。以城市建设用地和农村集体建设用地供给的工业用地低效利用是城乡建设中的普遍现象,造成严重的土地资源和开发资源浪费。此外,城市住宅开发量远大于进城人口的实际住房需求,且住房价格水平与中低收入群体的住房支付能力之间差距不断扩大。农村空心化现象加重,常年无人居住的农房比重不断提高。

策略:应当调整土地和财税政策,改变地方财政过度依赖土地出让收入的状况,同时可以促进存量土地的再开发利用,解决工业用地使用效率低下的问题;建立客观的数据采集和分析系统,以法律、行政和经济的手段建立合理的政府财政、建设投资融资和开发建设框架;应当根据城乡人口流动客观规律和趋势制定合理的城镇和农村住房规划,合理确定城市保障性住房规模;注重城市“棕地”再利用和城市旧建筑的更新,根据市场需求合理调整旧工业厂房、住宅建筑用途;制定激励机制鼓励市场多元主体参与城市开发和改造。

鼓励绿色交通

有效减少能源消耗和空气污染

问题:随着机动化快速发展和城市尺度的不断扩张,加之高质量公共交通服务的缺位,居民出行活动对私人机动化交通的依赖性不断加强,步行和自行车出行比例大幅下降,公共交通出行比例徘徊不前,导致城市交通结构失衡。私人机动车的过度使用导致交通拥堵问题不断加剧,并带来更多的能源消耗和污染物排放。各种方式之间的功能分工和衔接换乘低效,导致整体城市交通体制服务水平不高,特大城市中长距离出行过度依赖地铁和小汽车,地面常规公交的运行效率受交通拥堵影响而持续下降,步行和自行车路权缺乏保障。

策略:应当全面推进公交导向的发展策略。要通过科学的空间规划减少出行需求;促进城市开发与公共交通系统同步发展,以慢行的“绿色走廊”改善交通站点和周边居民区之间的衔接;通过小汽车使用和交通流量控制有效减少能源消耗和空气污染。新技术可以减少污染和出行需要,应推广如电动自行车、智能汽车共享系统、宽带网络和电话会议等。对于超大和特大城市,大运量交通系统(如地铁)是一个好的可行模式,而轻轨、单轨铁路、BRT(快速公交)、电车和公共汽车的组合将更适合中小城市。同时,农村和城市郊区的交通应当推广郊区公交和电动车汽车、电动自行车交通。

彰显城市特质

加强对自然与文化遗产的系统保护

问题:受经济利益驱使的旧城改造由改善居民生活条件为目的转变为获取更高的土地科学和开发利润,大规模拆除位于较好区位的建筑群,甚至历史街区,对城市历史文化资源造成严重破坏。高强度的土地开发和大体量、高层建筑破坏了旧城尺度和传统风貌。旧城改造方式还造成城市历史文脉的割裂和社区邻里的解体。城市建设“挖山填水”、砍伐古树名木、粗暴改变原有地形地貌等现象频繁出现。

策略:城市特色的第一要素是山水自然风光,山水环境是城市最基本、最鲜明特征;其次是历史文化传承与保护,既包括建筑等物质空间建设,也包括非物质文化遗产所依托的环境保护;第三是人性化尺度的规划与设计,创造宜人的城市尺度和富于人情味的空间与场所。应当加强对自然与文化遗产的系统保护,倡导立足人的尺度的城市设计。一般而言,不同的城市、地区、街区、街道、社区具有地域特性、地域文化属性,且易识别,更多保留这些城市历史文化碎片、历史足迹、旧建筑、植物以及地方标识物,能够彰显出城市特质。要通过城市中观、微观层次的设计提高参与能力,建设充满人情味、综合服务功能齐全、邻里关系融洽的社区人性化空间。

强化公共参与

促进生态文明的社会治理体系建设

问题:法律规定在规划与建设环节实行信息公开和公众参与制度,《城乡规划法》对城乡规划的公众参与程序有明确要求,《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》也要求对涉及环境问题的建设项目召开听证会、论证会或征求公众意见的程序要求。但在现实中,涉及城市发展与生态环境的规划与重要建设决策,公众知情与参与的实际情况并不理想,公众更多通过网络或自发组织表达情绪,与政府之间缺乏有效沟通;NGO的参与程度低,没有起到政府与公众的桥梁作用。

策略:城镇化建设中的负面变化,城市的生态环境问题可以通过市民的公共参与等积极的活动来减少。新移民获得稳定的身份和认同,可以激励他们在社会治理中发挥积极作用。公共参与需要透明的制度和设计,给公共利益相关方提供公开而充分的信息,需要引入外部评价或第三方评估,需要提供场所和时间等程序框架和专业培训。研究认为大城市具有高度的创新性,因此,更加积极地吸纳新移民将会有利于推进公共参与等社会治理的创新。

(作者:李晓江,中国城市规划设计研究院原院长、顾问总工;张娟,中国城市规划设计研究院研究中心副主任;徐辉,中国城市规划设计研究院绿色城市研究所副所长)

延伸

阅读

我国城市发展的特征、趋势及对生态环境的影响

我国长距离、大规模的人口流动伴随着快速城镇化已经持续了二十多年。人口转移是城镇化最基本的现象,城镇化的过程也是一个人口流动的过程,由此带来从农民到市民的身份转换。

人口流动及变化趋势

促进跨区域流动是当前城镇化非常重要的手段,但是消除城乡二元制、使农民主动转换户籍的做法在短时间内难以达成。因此,鉴于农民工在外出务工过程中越来越考虑家庭需求,长期的家庭分离难以为继,中短途流动务工和“工农兼业、城乡双栖”的本地城镇化将越来越多,如2010年中部、西部地区的县(市)域单元城镇人口增长比例分别占该区域城镇人口增长的70.4%和60.0%,40岁以上农民工回流趋势增强。

另一方面,人口流动逐步由远距离、跨区域流动向以中心城市为核心的周边、近域省份的区域化流动转变,2013年安徽省流出人口的78%流入江浙沪,广西和湖南流出人口的85%和64%流入广东,河北流出人口的66%流入京津两市。这种区域化的人口流动模式正在替代过去更大尺度、更远距离的人口流动模式。

人口与产业的聚集特征

新一轮城镇化的重心正在向中西部转移,人口与产业的聚集将趋于相对平衡,“胡焕庸线”以东地区逐步形成“多中心、网络化”的发展格局,长三角、京津冀、珠三角将持续成为人口与产业高度集中地区,但由于环境与成本的倒逼,集聚的速度明显地放缓;长江中游地区、成渝地区、中原地区、关中平原地区正在形成新兴城市群,将吸引人口与产业的进一步聚集。

“胡焕庸线”以西地区和东北地区的一批内陆边境中心城市、口岸城市也将获益于内陆地区的开发开放有较快发展速度。这些内陆的城镇密集地区、交通走廊地区和沿边口岸地区将成为新的生产基地、消费市场和流通中心。未来,以县城为核心的县级单元人口与产业聚集能力将会有更大幅度提升;教育、医疗是吸引农村人口举家迁移的最主要因素,县的非正规经济比例快速上升,将会促进非农就业,带动人口聚集。

城市发展对资源环境的新挑战

未来城镇化速率将逐步放缓,但仍然面临人口进城所带来的挑战。生活水平不断改善所带来的物质需求将产生巨大的资源消耗压力,城市发展将占用更多的生态空间,并大幅度改变自然环境。环境污染物排放总量仍将持续增加,引发健康与安全问题;公共医疗卫生、环境治理、生态修复方面的公共投资也将明显增加。大城市和城镇群地区环境污染和生态破坏呈现区域化态势;县域本地城镇化、工业化趋势使环境问题呈现“面域化”特征。

今后城市资源消耗的增加将主要来自生活领域。大量中产阶级已经在城市中聚集起来,国际预测中国自2000年到2020年间,中产阶级规模将从不到1800万迅速增长到2亿人。这一群体的消费水平在不断提高,带来的资源消耗也在不断增长。此外国家新型城镇化战略提出要进一步推动1亿外出务工农民工及随迁家属落户城镇,为1亿棚户区及城中村居民改善住房和生活条件,也需要政府大量的基础设施、民生工程设施投入,使得未来一段时期内政府的财政负担和城市的资源环境压力越来越重。

在五大发展理念下

认真践行生态文明建设

邓 玲

党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,将生态文明建设进一步提升凝练为绿色发展理念,成为引领经济社会发展的新理念之一。推进绿色发展,要深刻认识党中央提出绿色发展的战略深意,在五大发展理念下,认真践行生态文明建设。

充分认识:加快绿色发展的极端重要性和紧迫性

习近平同志指出,“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”。“绿色发展,就其要义来讲,是要解决好人与自然和谐共生问题。人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然、否则会遭到大自然的报复,这个规律谁也无法抗拒。”当前,我国进入全面建成小康社会和加快转变经济发展方式的关键时期,最大的瓶颈制约是资源环境问题,最大的短板也是资源环境问题。客观地讲,长期以来我们对生态环境建设也是很重视的,我国是世界上最早接受可持续发展理念和实施可持续发展战略的国家之一,1996年我国就开始全面实施可持续发展战略,但过去对保护和改善生态环境的路径和方法认识不够,停留在比较浅的层次。

实际上,生态环境建设面对的问题是极其复杂和深层次的,包括四个层面:一是人们看得到的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的现实问题;二是资源环境形势恶化背后的人类不当行为,包括生产方式和生活方式问题;三是导致人类不当行为的制度问题;四是价值取向问题。因此,生态环境问题实际上是经济问题、政治问题、文化问题、社会问题。解决这些问题必须综合治理,既治标更要治本。绿色发展正是从改善严峻的生态环境现实问题、转变经济发展方式、促进制度变革和文化重塑进而推进人类文明进步的角度,从国家战略的高度提出来的新理念、新目标、新路径。

正确认识:绿色发展的本质特征与经济发展的关系

绿色发展的本质是发展。离开了发展来谈绿色,不符合中国国情;离开了绿色来发展,没有出路,只有毀灭!“绿水青山就是金山银山”这一论断深刻揭示了生态环境与经济发展的内在逻辑关系,既是绿色发展的核心理念,又是生态文明建设的主线,要求以绿色化引领经济社会发展。当人与自然和谐发展时,“既要金山银山,又要绿水青山”;当环境保护与经济发展产生冲突时,“宁要绿水青山,不要金山银山”。这种选择是生产力质量优劣的选择,是一种价值取向,因为绿水青山是比金山银山更基础、更宝贵的财富。既要金山银山,又要绿水青山,是国民经济绿色化的过程,包括国土空间绿色化、经济社会绿色化、生产方式绿色化、生活方式绿色化等。

绿色化既是目标也是过程,是人与自然相互作用、相互促进的过程。可以认为,生态文明建设的实质就是绿色化。绿色化的过程就是生态文明建设“融入”经济建设的过程,也是一个绿色转型和质量提升的过程。因此,要进一步明确“融入”的内容和要求,在经济系统的要素、结构、功能、运行机制层面,有针对性地推进深度融入。经济建设是运行中的现实系统,包罗万象、千差万别,每个经济系统有各自的目标任务,承担的生态功能也各不相同。要对系统的各方面和全过程进行认真剖析和诊断,根据存在的问题和承担的任务,因地制宜地设计融入重点和融入方法。只有在要素层面、结构层面、功能层面和运行层面的融合共建,才是深刻的、有效的。要素层面的“融入”是生态文明建设的独特模式,也是生态文明建设成功的关键所在。

准确把握:绿色发展的战略构架和工作部署

自从党的十八大提出把生态文明建设放在突出位置,纳入中国特色社会主义“五位一体”总布局,融入经济、政治、文化、社会建设的各方面与全过程以来。到目前为止,已有多个中央文件对生态文明建设进行了顶层设计与战略部署。当前,认真贯彻绿色发展理念,大力推进生态文明建设,探索绿色发展协同创新的有效路径,并及时总结经验和推出创新成果,是党和国家对基层落实“五大发展理念”的迫切要求。更希望一些地方政府切实践行生态文明,知行合一、率先垂范,为全国探索可学习、可推广的模式。成都是全国生态文明先行示范区和全面创新改革试验区核心城市,面临绿色转型和创新发展的重大机遇。把绿色发展和创新发展有机地结合起来,探索通过绿色发展协同创新推进城市绿色转型的新路子,总结出可供学习的绿色创新发展新模式和新经验,不仅具有重要的现实意义,更具有可行性、创新性和全国范围的推广价值。

四川大学《城市生态文明协同创新体系研究》课题组最近提出了发展“绿色创新经济”的新观点,启动了“绿色创新经济发展探索试验”的准备工作,拟用三年时间在四川、贵州、重庆等地各选一个城市进行试点。总体思路是,以中央绿色发展理念和生态文明建设顶层设计与战略部署为指导,以推进城市绿色转型和创新发展为目标,以生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程为主线,以结构化系统融入的方法为工具,坚持知行合一,坚持任务导向与问题导向,探索通过绿色发展协同创新推进城市转型、提升发展质量与效益的具体路径与模式;探索具有中国特色的绿色创新经济的新形态、新模式。通过三年的探索努力,推进党和国家关于绿色发展和生态文明建设的总体部署基本上在试验城市全面落实,绿色发展与生态文明主流价值观在全社会牢固树立,经济发展质量效益显著提升。

初步设定:绿色创新经济探索试验的六大任务

探索大城市中心城区和中小城市贯彻落实“五大发展理念”的具体路径与方法,尤其是绿色发展与创新发展在经济领域协同推进的具体路径。

探索“把生态文明建设放在突出位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程”来推进城市绿色转型的路径与方法。重点在“融入”上下功夫,在“融入”上有所创新。

探索多个层面绿色发展协同创新的模式。如“五位一体”的协同创新,绿色发展与创新发展的协同创新,生态文明建设四大任务之间的协同创新,政府企业民众推进绿色发展的协同创新,以及区、街道、社区推进绿色发展的协同创新,制度、政策与工具的协同创新等等。

探索城市绿色转型的难点、重点及其破解途径。城市转型的核心是结构转型,因此,要做好结构分析这一城市转型的基础性工作,找准城市结构的问题和绿色转型的关键、难点和重点,结合供给侧结构性改革率先突破。

探索城市综合生态系统的健康管理模式与途径。协助政府建立城市生态系统健康管理的监控系统、修正系统以及长效机制。

探索生态资本与人力资本深度融合创新的途径和方法。从城市组织结构资本的绿色化切入,重构绿色转型的内生动力,提升城市绿色创新发展能力,普及绿色人生发展规划。(作者:四川大学经济学院教授)